完善检察公益诉讼制度
最高人民检察院党组书记、检察长
应勇
2014年，党的十八届四中全会作出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”重要部署。十多年来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，检察公益诉讼制度从无到有，从顶层设计到实践落地，从局部试点到全面推开，从初创开拓到发展完善，已经成为中国特色社会主义司法制度、检察制度的重要组成部分。
一
在现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护。
针对这种现象，以习近平同志为核心的党中央站在全面依法治国全局，着眼强化公正司法、促进依法行政、维护公共利益，作出探索建立检察机关提起公益诉讼制度的重要部署。
党的十八届四中全会以来，在习近平总书记亲自决策、亲自部署下，检察公益诉讼制度逐步建立发展。2015年7月，全国人大常委会作出决定，授权在13个省区市开展检察公益诉讼试点。2015年至2017年，总书记先后两次主持召开中央全面深化改革领导小组会议，审议检察机关提起公益诉讼改革试点方案，听取试点情况汇报。
总结两年试点经验，2017年6月，全国人大常委会修改民事诉讼法、行政诉讼法，正式确立检察公益诉讼制度。民事诉讼法规定，人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有法律规定的机关和组织或者法律规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。行政诉讼法规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。2018年，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会会议，审议通过设立最高人民检察院公益诉讼检察厅的方案。至此，经过法律确认的检察公益诉讼制度运行有了专门履职机构。
检察机关忠实履行法律监督职责，推进公益诉讼检察取得积极成效，有力维护公共利益。 张琳/制图
随着经济社会发展与司法实践开展，拓展检察公益诉讼案件范围、完善制度、推进立法等现实需要日益增长。2019年，党的十九届四中全会提出“拓展公益诉讼案件范围”。此后，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议、中央政治局集体学习等重要场合多次强调“完善公益诉讼制度”，“有效维护社会公共利益”。2022年，“完善公益诉讼制度”写入党的二十大报告。2023年全国两会上，不少代表委员建议推动检察公益诉讼专门立法。十四届全国人大一次会议收到建议制定检察公益诉讼法的议案17件；699名代表对此提出议案，占全体代表的23.5%。当年，制定检察公益诉讼法被列入《十四届全国人大常委会立法规划》。
目前，26部现行法律规定了公益诉讼条款，涉及英雄烈士权益保护、未成年人保护、军人权益保障、安全生产、个人信息保护、反垄断、反电信网络诈骗、妇女权益保障、无障碍环境建设、文物保护等14个法定领域，检察公益诉讼法被纳入《全国人大常委会2025年度立法工作计划》初次审议的法律案。
二
近年来，检察机关全面贯彻习近平法治思想，忠实履行宪法法律赋予的法律监督职责，把公益诉讼检察与刑事检察、民事检察、行政检察并列为“四大检察”统筹推进，取得积极成效。2014年10月至2024年12月，检察机关共立案办理公益诉讼111.7万件，其中行政公益诉讼100.3万件，民事公益诉讼11.4万件，有效促进完善公共利益长效保护机制。
围绕“国之大者”，服务发展和安全。检察机关主动融入和服务党和国家工作大局，切实履行法律监督职责，充分发挥检察公益诉讼在维护国家利益和社会公共利益方面的重要作用。
服务美丽中国建设。办理生态环境和资源保护公益诉讼54.8万件，督促保护耕地、林地、草原、湿地等800余万亩，切实服务绿色低碳发展。最高人民检察院将检察公益诉讼作为服务长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展的重要抓手，会同自然资源部、生态环境部、水利部等部门，完善行政执法与检察公益诉讼衔接机制，助力打好蓝天、碧水、净土保卫战。实践中，一些流域生态环境保护面临现实难题，案涉水域连接多个省份，上下游、左右岸治理不一，污染问题多年难解。针对这种情况，最高人民检察院立案办理了万峰湖、南四湖、珠江水环境以及长江船舶污染等生态环境保护系列专案，组织各地检察机关同步办理相关案件，并积极向本地党委报告，以检察协作推动多部门协同、全流域联动，携手解决跨区域、跨流域生态环境保护难题。
坚决维护国防安全。办理国防和军事领域公益诉讼4672件，最高人民检察院部署开展空军机场净空、舰艇航道净海等公益诉讼监督。例如，某海域被当地渔民非法养殖侵占，严重影响附近部队军事训练安全。最高人民检察院挂牌督办，组织属地检察机关以公益诉讼立案，协同军地相关部门清理非法养殖设施4.6万亩，推动建立长效监管机制，保障部队训练安全。
服务文化强国建设。开展长城、大运河文化遗产、传统村落、石窟文物保护等专项行动，办理文物和文化遗产保护公益诉讼2.1万件。在青海宏觉寺案件中，作为省级重点文物保护单位，宏觉寺前厅被占用，部分山墙损毁、屋面塌陷，亟须保护修缮。检察机关以公益诉讼立案，综合运用磋商、公开听证等方式，督促主管部门进行抢救性修复，使这一见证民族团结的历史文物得到妥善修复保护。
检察公益诉讼制度实施以来，检察机关开展多项专项行动，服务文化强国建设。图为2024年6月12日，浙江省德清县人民检察院开展文物保护领域公益诉讼专项监督活动，对全国重点文物保护单位兼济桥进行实地勘察，对症开出检察“良方”，助力文物保护和修缮。 人民图片 谢尚国/摄
践行司法为民，维护人民利益。检察公益诉讼是一项重要民心工程，从绿水青山到衣食住行，守护人民群众生活的方方面面。
保护食品药品安全。聚焦社区团购、网络营销、直播带货等重点领域，着力纠治制假售假、非法添加、违规销售等突出问题，办理公益诉讼20.3万件。
保护安全生产。聚焦防范化解重点行业、重点领域安全生产风险隐患，办理公益诉讼7.8万件。有志愿者反映购买的灭火器无法灭火，安徽检察机关调查发现该类灭火器确有重大安全隐患，遂以检察建议督促主管部门专项整治、强化监管，查获伪劣灭火器数百万具，抓获涉案人员22人。
保护英烈和军人合法权益。聚焦损害英烈、军人荣誉名誉等合法权益问题，办理一批公益诉讼案件。例如，最高人民检察院指导办理了仇某诋毁贬损卫国戍边英雄官兵、罗某侮辱“冰雕连”英烈荣誉名誉等公益诉讼案件。浙江军地检察协作，对3名网络自媒体博主恶意制作、传播虚假视频，将一开国少将污蔑成叛徒的违法行为，依法提起民事公益诉讼，责令公开赔礼道歉并承担公益损害赔偿责任，捍卫英烈荣光。
保护特定群体合法权益。围绕保障孕产期权益、反就业歧视等，办理妇女权益保障公益诉讼3099件。守护未成年人健康成长，以公益诉讼推动主管部门完善电竞酒店、盲盒市场、剧本杀、密室逃脱等监管制度，办理未成年人保护公益诉讼3.7万件。加强老年人、残疾人权益保障，办理无障碍环境建设公益诉讼1.4万件。一些药品说明书“字小如蚁”，而且大多没有盲文版，影响老年人、视障人士用药安全。检察机关依法开展公益诉讼，向有关主管部门发出检察建议，推动将药品说明书改造为大字版、盲文版、语音版等无障碍版本。这类案件还为立法提供了实践样本，后来通过的无障碍环境建设法明确要求，“药品生产经营者提供语音、大字、盲文、电子等无障碍格式版本的标签、说明书”。
立足法律监督，助推社会治理。检察机关是国家法律监督机关和保障国家法律统一正确实施的司法机关，是在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。在检察公益诉讼中，检察机关通过审前督促履职、依法提起诉讼等手段，履行法律监督职能，促进依法行政、严格执法。实践中，检察机关注重在审前督促行政机关依法履行维护公益职责，以更高效率、更低成本争取最佳办案效果。向行政机关提出检察建议80.5万件，行政机关回复整改率98.7%，保护公益效果十分明显。对发出公告或检察建议后未落实公益保护责任的，向法院提起诉讼6.3万件，99.8%得到裁判支持。
基于良好实践成效，检察公益诉讼制度得到广泛认同和支持，成为检察机关携手各方共护公益、共促治理的重要依托。最高人民检察院与36家行政执法机关等单位共建协同履职机制，27个省级党委和政府出台支持检察公益诉讼的意见，30个省级人大常委会出台加强检察公益诉讼的决定，共同运用法治思维和法治方式解决治理难题，推动制度优势转化为治理效能。
实践证明，由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。中国检察公益诉讼制度是新时代中国特色社会主义法治建设的重要成果，独具特色、独树一帜，既扎根中国大地、立足中国国情、解决中国问题，也为世界法治文明贡献了公益保护新样本、新形态。在世界自然保护大会、联合国生物多样性大会、上海合作组织成员国总检察长会议、中国环境与发展国际合作委员会年会等重要国际会议上，中国检察公益诉讼制度获得相关国际组织、司法人士热情关注和普遍好评。
三
检察公益诉讼制度是习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果。检察公益诉讼制度取得的成效，是在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下取得的，彰显了习近平法治思想的真理力量和实践伟力。
十多年来，在推进检察公益诉讼过程中，检察机关不断深化认识，总结经验。检察公益诉讼制度充分展现党中央集中统一领导政治优势和中国特色社会主义制度优势，呈现出在党的领导下各部门各方面协同履职的鲜明特点，有利于更好凝聚公益保护合力，构建协同高效的公益保护体系。必须始终围绕中心、服务大局，找准切入点和着力点，充分运用法治力量维护国家利益和社会公共利益，更好发挥制度效能。检察公益诉讼制度维护的公共利益，根本上是人民利益。必须坚持以人民为中心，把人民对美好生活的向往作为努力方向，持续做实人民群众可感受、能体验、得实惠的检察为民。检察公益诉讼制度的发展完善，是在法治下推进改革、在改革中完善法治的具体体现。必须坚持改革和法治相统一，运用法治思维和法治方式做好工作，在法治轨道上推动完善检察公益诉讼制度。建立检察机关提起公益诉讼制度，目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。必须坚持法律监督宪法定位，做到严格依法办案、公正司法，切实履行好检察机关在公益诉讼中的法律监督职责。
在新起点上，发展和完善检察公益诉讼制度，不断提高检察公益诉讼履职能力和水平，应着重抓好以下几个方面工作。
加快推进立法。推进检察公益诉讼专门立法，有利于为系统性解决公益保护领域问题提供法律制度支撑。检察机关将进一步配合全国人大常委会做好立法工作，加强重点问题研究，更好凝聚共识、集聚智慧、汇聚合力，及时把改革成果上升为法律制度，携手各方制定一部高质量的检察公益诉讼法。
持续提升办案质效。办案是履行检察公益诉讼职责的基本方式。最高人民检察院、省级人民检察院要带头直接办理有示范引领意义的重大案件。检察机关要持续做实高质效办好每一个案件，健全符合公益诉讼自身特点的办案规范体系，加强检察建议与提起诉讼有机衔接。强化对检察公益诉讼办案质效的分析研判，组织有针对性地检查评查，规范办案行为。落实和完善司法责任制，细化公益诉讼办案权力清单，健全履职保障和追责惩戒机制。积极推动公益保护领域执法、司法及社会各界协作配合，完善信息共享、线索移送、协同履职、社会支持等制度机制，共同推动检察公益诉讼高质量发展。
不断提高队伍素质能力。检察公益诉讼政治性和业务性都很强，对检察履职能力提出更高要求。检察机关要坚持以党的政治建设为统领，时时处处用习近平法治思想的“十一个坚持”对照、审视工作，持续提高政治素质、专业素能和职业道德素养，在检察公益诉讼中进一步做实敢于监督、善于监督、勇于自我监督。加强业务轮训、岗位练兵，培养检察公益诉讼领域业务专家和办案能手。充分发挥中国法学会检察学研究会公益诉讼检察专业委员会以及检察公益诉讼研究基地作用，强化理论研究。持续推进习近平法治思想的检察实践，奋力开创检察公益诉讼新局面，更好为大局服务、为人民司法、为法治担当。
（来源：《求是》2025年第14期）
